LOA: conheça o dispositivo que organiza financeiramente as ações do Estado

Um dos dispositivos fundamentais do planejamento público, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é o instrumento que organiza financeiramente o funcionamento do Estado para o ano seguinte à sua aprovação. Nela são estimadas as receitas que o poder público prevê arrecadar e fixadas as despesas necessárias para custear políticas públicas, pagar o funcionalismo, honrar compromissos financeiros e realizar investimentos prioritários.

Elaborada em conformidade com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a peça reflete as prioridades do Executivo e depende de aprovação do Legislativo para ganhar validade. Saúde, educação, segurança pública, infraestrutura, assistência social, pagamento de servidores e investimentos, entre outros custos e investimentos, precisam estar contemplados no orçamento para poderem ser financiados.

QUEM ELABORA A LOA?

A proposta de orçamento é elaborada pelo Poder Executivo. Conforme o coordenador do Escritório de Desenvolvimento Institucional do Legislativo (Edil), Allysson Pessoa, os órgãos e entidades estaduais apresentam suas necessidades e programações, as quais são consolidadas no processo de planejamento e orçamento do Estado. Após a consolidação, o governador encaminha o projeto da Lei Orçamentária Anual à Assembleia Legislativa. A partir desse momento, inicia-se a fase legislativa de discussão do orçamento.

Antes de iniciar o processo de planejamento e orçamento, no entanto, é preciso considerar que outros projetos orçamentários, como o Plano Plurianual (PPA) e o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), fazem parte de um mesmo ciclo de planejamento.

O PPA estabelece programas, objetivos e metas para quatro anos. A LDO define as metas e prioridades para o exercício seguinte e orienta a elaboração do orçamento, enquanto a LOA apresenta os recursos que financiarão as ações naquele ano.

Allysson Pessoa explica, ainda, que o próprio Regimento Interno da Alece estabelece que o Executivo deve definir metas e prioridades de acordo com o PPA e orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual.

“Essa relação também aparece na análise das emendas ao orçamento. Para que uma emenda à LOA seja admitida, o Regimento exige sua compatibilidade com o PPA e com a LDO. De forma simplificada, pode-se dizer que o PPA aponta a programação para quatro anos, a LDO estabelece as prioridades e regras para o próximo exercício e a LOA coloca os recursos no orçamento anual”, explica.

Entre outros assuntos, a série de reportagens especial “Entendendo o Legislativo” já explicou em matérias anteriores o orçamento público, o PPA e o Plano Estratégico Estadual de Longo Prazo (PLP), além da LDO.

Os instrumentos que compõem o orçamento público - Arte: Célula de Publicidade e Marketing da Alece

ORIGEM DOS RECURSOS

Uma das primeiras dúvidas que podem surgir quando se fala em LOA é quanto à origem dos recursos que a compõem. O capital que financia as políticas públicas possui diferentes origens. Entre elas estão os impostos, como o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); as taxas, relacionadas a determinadas atividades ou serviços prestados pelo poder público; as contribuições, destinadas às finalidades previstas na legislação, e outras receitas arrecadadas pelo Estado.

Há, ainda, as transferências, que são recursos recebidos de outros entes federativos. Para o Ceará, uma das mais importantes é o Fundo de Participação dos Estados (FPE), formado por parcela de tributos arrecadados pela União.

Conforme Allysson Pessoa, os documentos de planejamento mostram o peso dessas duas fontes para o Estado. “Para se ter uma ideia, em 2025, o ICMS representou cerca de 76% da receita tributária estadual, com aproximadamente R$ 21,47 bilhões arrecadados. No mesmo ano, o Ceará recebeu aproximadamente R$ 11,69 bilhões do FPE, valor correspondente a cerca de 29% da Receita Corrente Líquida”, explica.

Ele lembra ainda que existem receitas patrimoniais, operações de crédito, transferências de capital e outras fontes. “Cada uma possui regras próprias e, em alguns casos, o recurso já chega ao Estado vinculado a determinada finalidade”, aponta.

Origem das receitas do orçamento público - Arte: Célula de Publicidade e Marketing da Alece

A estimativa quanto ao que se arrecada de receita, no entanto, é feita em momento anterior, a partir de informações econômicas, fiscais e do histórico de arrecadação. O governo observa o comportamento das principais receitas, as expectativas de crescimento da economia, inflação, atividade empresarial e outros fatores que podem influenciar quanto será arrecadado. A arrecadação, por sua vez, é acompanhada durante todo o exercício. Caso a receita efetiva fique abaixo do previsto, pode ser necessário reprogramar algumas despesas.

DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS

A distribuição dos recursos ocorre durante o processo de elaboração do orçamento. As necessidades das secretarias e demais órgãos são avaliadas considerando as prioridades do governo, os programas previstos no PPA, as orientações da LDO, as obrigações legais e a disponibilidade financeira.

O coordenador do Edil explica que o orçamento é organizado de maneira que seja possível identificar quais recursos serão destinados a saúde, educação, segurança, infraestrutura, proteção social, previdência e outras áreas. Há ainda vinculações constitucionais e legais que restringem a liberdade de utilização de determinados recursos.

De acordo com ele, o PPA mostra como essa programação é estruturada por eixos, temas, programas, objetivos e entregas. “Assim, distribuir recursos significa compatibilizar as demandas existentes com aquilo que efetivamente poderá ser financiado”, avalia.

Além das receitas, estimadas com base em um planejamento prévio, é preciso considerar também as despesas fixadas para aquele período, que se dividem em dois tipos: as obrigatórias, que decorrem de obrigações constitucionais, legais ou contratuais, e, por isso, deixam menor margem de escolha para o gestor, e as discricionárias, que são aquelas que oferecem maior possibilidade de decisão durante o processo de elaboração e execução do orçamento.

“Fazer essa distinção é relevante, visto que grande parte das despesas obrigatórias reduz a fatia de orçamento disponível para novas políticas e investimentos, despesas destinadas à ampliação ou melhoria da capacidade de atuação do Estado. Em um cenário com queda de arrecadação, por exemplo, as despesas com maior flexibilidade tendem a sofrer mais impacto, já que muitas das obrigações existentes precisam continuar sendo atendidas”, explica Allysson.

DA ELABORAÇÃO À APROVAÇÃO EM PLENÁRIO

Após a elaboração da LOA pelo Poder Executivo, o governador em exercício encaminha a proposta à Assembleia Legislativa. Nesse momento, inicia-se a “fase legislativa de discussão do orçamento”. A competência do Poder Executivo para apresentar a proposta não significa que o orçamento seja definido de forma unilateral. Em sua fase legislativa, o projeto será analisado pelos parlamentares estaduais, que também poderão propor emendas. Após consolidada a proposta, ela é submetida à votação em plenário.

Na Assembleia Legislativa, a proposta orçamentária possui um rito especial previsto no Regimento Interno. Após recebida e verificada sua conformidade com as exigências legais, a Mesa Diretora determina sua leitura no expediente, o projeto é publicado na íntegra e a matéria segue para a fase de apreciação da Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação. Nessa etapa de tramitação, os deputados podem conhecer detalhadamente a proposta e apresentar emendas.

O Regimento Interno da Alece estabelece que as emendas ao PLOA devem ser apresentadas na Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação, durante o prazo regimental mínimo de 72 horas, destinado ao conhecimento da proposta e ao recebimento de emendas. O art. 310 do Regimento determina também que somente nessa comissão podem ser oferecidas emendas ao projeto.

A apreciação dos parlamentares em comissão permite discutir prioridades, verificar a distribuição dos recursos e avaliar se a programação está de acordo com o PPA e a LDO.

Reunião da Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação que aprovou o relatório do PLOA 2026 - Foto: Máximo Moura

Allysson Pessoa explica que a Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação ocupa posição de destaque durante a tramitação da LOA na Assembleia Legislativa. “É nela que a proposta é examinada de forma mais detalhada, sendo o momento de avaliação da programação proposta, das alterações sugeridas pelos parlamentares e da verificação da compatibilidade financeira e orçamentária da matéria. Após a aprovação da matéria com as emendas, a comissão se torna responsável pela elaboração da redação final do projeto”, acrescenta o coordenador.

A votação da LOA em plenário pelos parlamentares acontece na sequência. O momento, no entanto, também conta com regras próprias estabelecidas pelo Regimento Interno da Casa. Os parlamentares podem se inscrever para discutir o projeto e as emendas e, encerrada essa etapa, ocorre a votação.

Há uma particularidade que demonstra a importância dada às leis orçamentárias: quando LOA, PPA ou LDO estiverem na Ordem do Dia, o Regimento determina que nenhuma outra proposição conste da pauta. Se o orçamento for aprovado com alterações, a Comissão de Orçamento prepara a redação final. Esse texto ainda é submetido a votação antes da expedição do autógrafo, que será encaminhado ao Poder Executivo.

Depois da aprovação pela Assembleia Legislativa, o projeto de Lei Orçamentária segue para o chefe do Poder Executivo, que poderá sancionar o texto aprovado ou exercer o veto nos casos previstos constitucionalmente. Após a sanção, que representa a concordância com o projeto aprovado pelo Legislativo, a norma é publicada e passa a integrar o ordenamento jurídico estadual. Caso haja veto, a decisão não encerra automaticamente o processo legislativo. O veto retorna à Assembleia Legislativa e é apreciado pelos deputados, que podem decidir por sua manutenção ou rejeição, conforme as regras constitucionais e regimentais.

EXECUÇÃO FINANCEIRA E CONTROLE SOCIAL

Depois da sanção, a Lei Orçamentária é publicada oficialmente. A partir da vigência do novo exercício financeiro, os órgãos públicos passam a executar as dotações autorizadas.

De acordo com Allysson Pessoa, execução orçamentária significa colocar em prática aquilo que foi previsto na LOA. A administração precisa cumprir as etapas previstas para a realização da despesa e observar a disponibilidade efetiva de recursos. “A LOA 2026 do Ceará, por exemplo, fixou R$ 32,44 bilhões no orçamento fiscal, aproximadamente R$ 14,98 bilhões na Seguridade Social e R$ 630,25 milhões no orçamento de investimentos das empresas estatais não dependentes”, explica.

Ao longo do ano, também de acordo com ele, o orçamento ainda pode sofrer alterações previstas em lei, como a abertura de créditos adicionais ou determinados remanejamentos necessários à execução das políticas públicas.

A população pode acompanhar o orçamento por meio dos instrumentos de transparência disponibilizados pelo poder público, observando quanto foi previsto para cada política, quanto já foi executado e quais resultados estão sendo alcançados.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

No Ceará, o próprio planejamento estadual reconhece a importância dessa participação. O PPA possui um objetivo específico voltado a aprimorar a participação social no ciclo do planejamento estadual, incluindo encontros regionais e ferramentas digitais para aproximar a população do processo de planejamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas.

As assembleias legislativas também representam um espaço importante de acompanhamento. O cidadão pode acompanhar a tramitação das propostas orçamentárias, os debates das comissões, as audiências públicas e as votações em plenário. Esse acompanhamento ajuda a sociedade a ir além do anúncio de determinado valor. O cidadão pode verificar se o recurso foi efetivamente aplicado, qual política recebeu os recursos e quais entregas foram realizadas. É justamente essa ligação entre planejamento, orçamento, execução e resultado que torna a transparência orçamentária mais útil para a população.

Seminário regional de apresentação e discussão dos projetos da LOA 2024 e PPA 2024-2027, realizado pela Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação em Sobral - Foto: Junior Pio

ENTENDENDO O LEGISLATIVO

As reportagens especiais da série “Entendendo o Legislativo” são produzidas e assinadas pela equipe de jornalistas da Célula de Agência de Notícias, da Coordenadoria do Sistema Alece de Comunicação. Com orientação de Lusiana Freire, edição de Vandecy Dourado e Gleydson Silva e revisão de Carmem Ciene, os textos têm autoria dos repórteres Amanda Andrade, Ariadne Sousa, Gabriela Farias, Giovanna Munhoz, Guilherme Andrade, Luciana Meneses, Narla Lopes, Odara Creston, Pedro Emmanuel Goes, Ricardo Garcia e do estagiário de Jornalismo Jonas Silva. As artes são da Célula de Publicidade e Marketing da Alece. A gerência de Jornalismo e Publicidade é de Viviane Sobral, a gerência de Governança em Comunicação Social é de Tarciana Campos e a coordenação do Sistema Alece de Comunicação é de Ilo Santiago Jr.

A iniciativa busca aproximar a população do funcionamento das instituições públicas, explicando, de forma clara e objetiva, conceitos relacionados ao Poder Legislativo, ao processo de elaboração das leis e à organização do Estado brasileiro.

Para acompanhar todas as reportagens do especial, acesse a página do “Entendendo o Legislativo”.

Edição: Gleydson Silva